地方政府化债？（之五）——八条重要经验与启示|央行|财政|金融|中央政府-欧洲杯足彩官网

冯俏彬/文

以上四个案例，从经济水平上看，既有发达国家，也有发展中国家；从体制上看，既有联邦制国家，也有单一制国家，典型意义比较 突出。通过对这些国家地方地方政府化解债务危机的简要回顾，我们似可得出以下几条重要经验。

一、 外债风险大于内债风险

在巴西案例中，我们可以清楚地看到，如果一个国家的债务结构是以外债为主，当外部融资环境、国际宏观环境发生重大变化时，债务危机甚至政治危机将接踵而至，代价十分惨重。我国在计划经济时期的债务经历也说明了同样的问题。但反过来，如果一国的债务是以内债为主（如日本），即使在某些时期、某些领域、某些地方政府发生债务风险问题，只要国家信用没有受到严重破坏，则化解债务风险的空间大得多、政府的主动性强得多。

二、 债务危机常常有，但原因各不相同

债务作为一种风险资金，既要用，也要防。从上述案例中，我们发现，不论是何种经济发展水平、不论何种政治体制，均有发生债务风险的可能性。发达国家地方政府发生债务风险的原因，常常是由于投资失败或项目失败，不论这种投资是产业投资还是其它形式的投资。相对而言，发展中国家发生债务危机的原因则复杂得多。概括起来有以下几个方面，第一是宏观环境恶化，这种恶化可能来自国际，也可能来自国内；可能是经济原因，也可能是政治原因，不一而足。第二是制度不健全。以巴西为例，债务危机发生前存在大量的制度空白，中央地方之间责权不清、地方政府过度承诺与道德风险等，财政纪律松十分涣散。第三，在发展的早期，这些国家对于债务的认识过于乐观，只看到了其短期促进增长的一面，对于债务的长期危害认识和防范不足。

三、 化解债务危机的短期出路主要还是动员金融资源

一旦形成地方政府形成巨大债务并进入高风险状态，有两个原因导致化解危机的主要手段将是金融。一是债务规模可能过于巨大，即使中央财政也无能为力。二是各类金融机构本身就是债权人。在这种情况下，只能是借助中央银行的信用，大量运用金融资源化债。具体形式多种多样，如债务延期、展期、减息、重组甚至设立专门的机构进行注资等。当然，如果地方政府债务规模在中央财政可承担范围内，且有合理的理由，中央财政也尽其所能通过各类方式进行援助，但同时附加严格条件。

四、 地方政府要为自己的错误付出代价

从以上案例来看，无论是联邦制国家还是单一制国家，无论是发达国家，还是发展中国家，都有针对地方债务不当行为的责任追究机制。比如，在美国橙县的案例中，相关官员失去公职、被判处一年徒刑并处罚金，地方政府随后也宣告破产。在日本夕张的案例中，地方政府被迫实施财政重组，不仅失去了财政自主权，而且当地人事经费、公共服务水平均大幅度下降、以及向当地居民增加税收等。简言之，针对债务问题，各国都有自己的问责机制，不论是司法责任、还是行政责任，但类似的机制一定都有。

在地方政府的债务风险短期得到控制或化解之后，各国政府通常痛定思痛，大力加强相关制度建设，防止下一次危机发生。这当中，富有启示的主要有以下几条：

五、 地方政府存在合理的融资需求

从以上几个案例看，不论是发达国家，还是发展中国家，地方政府都有融资的合理需求。无论是促进当地产业转型或发展经济，或者更好满足当地民众对于公共服务的需要等，甚至也还有地方政府因为税收收入“青黄不接”而导致的短期融资需要。对此，不能一味制止，而要通过规范的制度安排予以满足。

六、 公开发行债券是地方政府融资的主要渠道

如同企业一样，地方政府融资也有两种方式，一是向银行贷款的间接融资方式，另一种是发行债券的直接融资方式。从实践上看，由于政府的特殊性，向银行贷款的间接融资方式历来被各国所严格限制（如果不是彻底禁绝的话。原因非常清楚，如果向银行贷款的是中央政府，那么就会引发“财政赤字的货币化——中央银行货币超发——严重通货膨胀”的恶果。我国历史上有过这种不愉快的经历与教训。如果是地方政府向银行贷款，由于地方政府数量众多，发生债务危机或金融危机的可能性更大，此时中央政府如果出手相救（多数情况下不得不救，尽管各国救助形式与法律责任不同），势必引发地方政府严重道德风险，造成财政纪律废驰，中央政府的治理将陷于非常糟糕的境地。正是看到这一点。针对地方政府存在的合理的融资需求，多数国家的主要解决办法都是允许地方政府在资本市场上公开发行债券，这是目前满足地方政府合理融资需求的绝对主流方式。当然，不排除一些国家的地方政府也可以向银行贷款，但通常要在地方政府与银行之间进行某种物理性隔离，比如设立特殊的融资机构，且这种机构通常会被视为特殊政府机构，其融资行为、资金使用等要纳入预算进行严格管理。

七、 健康的、活跃的债券市场有利于分散政府债务风险

地方政府发行的债券，最好有多元化的主体认购，特别是那些长期性的战略投资者或集合型投资者。坦率地讲，银行并不是十分理想的地方政府债券认购主体，除非是其用于长期投资的特定资金。理想的情况下，债券市场还应向国际投资者开放，以求最大限度、最大范围地分散风险。作为一个市场，还要有针对地方政府的信用评级机制、有规范的信息披露机制等，这是债券市场的题应有之义。

八、 地方政府要有健全的债务人格

完整的债务要素包括主体、客体和标的。从地方政府的角度讲，如果要在公开市场发债，就要有健全的债务人格，不仅要遵守市场的基本规则，而且要能对自己的债务行为负责。这些要求直接指向对应的基础制度建设，如地方政府的资产负债表、综合财务报告、预算信息公开等。简言之，地方政府作为债务主体，要向市场提供必要的信息，要对自己的债务行为负责。

简要地总结。没有人喜欢债务危机，但一旦地方政府发生债务危机，那么就不要浪费危机带来的、难得的制度建设机会。所谓“亡羊补牢，未为晚矣”；过去已矣，来者可追。

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